Skyddat boende och konstruktionen av kvalitet i gränslandet mellan socialtjänst, ideell sektor och näringsliv

Trots att skyddat boende är en av de kanske mest centrala insatserna för personer som har utsatts för våld i nära relation, är det en verksamhet som är relativt outforskad i Sverige. Skyddade boenden drivs idag av såväl kommuner som ideella och privata aktörer och platser köps inom ramen för den kommunala socialtjänsten. Från att ha varit en verksamhet där ideella aktörer, inte minst i form av kvinnojoursrörelsen, har varit mycket framträdande, har en förskjutning skett mot allt fler privata aktörer. En central aspekt av konkurrensutsättningar och upphandlingar är kvalitet, det vill säga, kvaliteten på den välfärd som produceras. Syftet med det aktuella projektet att undersöka hur berörda aktörer i offentlig förvaltning, vinstdrivande företag och ideella organisationer men också våldsutsatta personer konstruerar kvalitet i förförhållande till skyddat boende. Utifrån en övergripande kvalitativ fallstudiedesign undersöks fem kommuner där dokument och erfarenheter från såväl kommunala tjänstemän och politiker som ideella organisationer, privata aktörer och våldsutsatta personer analyseras. Studiens resultat kommer att kunna användas för att utveckla såväl offentliga, som privata och ideella aktörers arbete med stöd till brottsoffer och i synnerhet kring den specifika formen av stöd som skyddat boende innebär för personer som utsatts för våld i nära relation.

Ansvariga forskare i projektet är Veronica Ekström och Johan Hvenmark. Projektet är ett samarbete mellan Centrum för civilsamhällesforskning (CCF) och Institutionen för socialvetenskap (ISV) vid Ersta Sköndal Bräcke högskola, vilket innebär en förankring i dels de forskarnätverk som springer ur CCF och den civilsamhällsforskning som bedrivits där sedan mitten av 1990-talet och det nätverk av våldsforskare som idag finns på ISV. Därutöver ämnar projektet även inrätta en referensgrupp som följer och återkopplar till kring det som görs inom projektet.

PROBLEMOMRÅDE OCH TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER

Skyddat boende är en central insats i socialtjänstens arbete med stöd till våldsutsatta brottsoffer (Ekström 2018) och här är det framför allt ideella föreningar med kopplingar till kvinnojoursrörelsen som drivit landets boenden (t.ex. Enander et al. 2013; Lundström & Svedberg 2003) medan offentliga aktörer och privata företag tillsammans drivit cirka 25% av boendena (Socialstyrelsen 2013, 2015). Samtidigt har det inom detta område pekats på en del förändringar varav vissa tillskrivits ovanstående beskrivna förändringar inom den svenska välfärden. Enander et al. (2013) beskriver exempelvis hur många kvinnojourer och därmed också många skyddade boenden, bl.a. på grund av krav som ställs i offentliga upphandlingar och Socialtjänstlagen (SFS 2001:453), gradvis lämnat sina ideella rötter för att allt mer likna professionella utförare av socialtjänst. Parallellt har vissa kvinnojourer som driver skyddade boenden valt att hoppa av anbudsförfaranden i samband med offentliga kommunala upphandlingar p.g.a. av liknande anledningar. Eller, som Jenny Westerstrand, ordförande för Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige, under rubriken ”Kvinnojourerna trängs undan av riskkapitalister” uttryckte det i ett pressmeddelande från den 5 mars 2019:

”Vi tvingas /…/ lämna det fält vi verkat på under mer än fyrtio år. /…/ Anbudsförfarandet speglar en helt annan logik. Kommunernas krav stänger ute våra kvinnojourer, som är ideella föreningar.” (www.mynewsdesk.com/se/roks/pressreleases/)

Den svenska modellen för välfärdsproduktion och -konsumtion där det offentliga, med utgångspunkt i idéer om solidaritet och jämlikhet, ansvarar för både finansiering och drift har under de senaste decennierna förändrats kraftigt (Blomqvist 2016; Blomqvist & Rothstein 2000). Inte minst har detta skett genom en kontinuerlig avreglering och konkurrensutsättning av många välfärdsområden. Detta har bland annat inneburit att den tidigare dominansen av offentliga utförare brutits till förmån för framför allt aktörer från näringslivet men också från civilsamhället (t.ex. Hartman 2011; Winblad et al. 2015). I avsikt att köpa bästa vård till lägsta kostnad ägnar de flesta kommuner således mycket tid och resurser åt ett omfattande upphandlingsarbete av vården inom individ- och familjeomsorgen (Sallnäs & Wiklund 2018). En del i denna förändring relaterar till lagen om offentlig upphandling (LOU), som infördes i början av 1990-talet, och det tillhörande offentliga upphandlingssystemet inom vilket det årligen nu omsätts närmare 700 miljarder kronor (www.upphandlingsmyndigheten.se) och vars konsekvenser framställts som både tvetydiga (Hartman 2011) och hotande (Dahlgren 2008; Riksrevisionen 2014) samtidigt som många kommuner har visat sig vara dåliga på att beställa men också att teckna och följa de avtal man har ingått (Forkby & Höjer 2008; SKL, 2010; Konkurrensverket 2015).

Det finns idag ett flertal exempel på både kommuner som upphandlare och kvinnojourer som leverantörer av skyddade boenden går förbi LOU för att istället ingå långsiktiga så kallade ideellt offentligt partnerskap (IOP). Ett sånt exempel återfinns i Eskilstuna där Kvinnojouren MOA och Eskilstuna kommun har skapat ett IOP och som ordförande i socialnämnden beskriver så här:

”Det här är vårt andra IOP på kort tid /…/. Avtalet med Kvinnojouren MOA öppnar upp möjligheter för att bättre kunna nå och hjälpa människor i utsatta situationer.” (www.upphandling24.se/partnerskap-ger-skydd-i-eskilstuna)

En central aspekt i det välfärdssystem inom vilket dessa förändringar sker är kvalitet, det vill säga, kvaliteten på den välfärd som produceras. Lagen om offentliga upphandling (SFS 2016:1145) anger till exempel att en grund för utvärdering av anbud handlar om att hitta det ”bästa förhållandet mellan pris och kvalitet”. Ett annat exempel återfinns i Socialtjänstlagen (SFS 2001:453) där det anges att insatser som görs inom socialtjänsten ska vara av ”god kvalitet” (3 kap. 3 § SoL) oavsett om det är en offentlig, vinstdrivande eller en ideell aktör som utför insatsen. Även om försök har gjorts (t.ex. Socialstyrelsen 2015) tycks dock kvalitet och vad kvalitet betyder inom just vård och omsorg vara ett relativt outforskat område (jmf. Forkby och Höjer 2008; Hartman 2011). Något som skulle kunna bero på att en entydig definition inte finns eftersom betydelsen av kvalitet bygger på både objektiva och subjektiva inslag (jmf. Garvin 1984).

ÖVERGRIPANDE SYFTE OCH SPECIFIKA FRÅGESTÄLLNINGAR

Utifrån ovanstående är syftet med det aktuella projektet att undersöka hur berörda aktörer i offentlig förvaltning, vinstdrivande företag och ideella organisationer men också våldsutsatta personer konstruerar kvalitet i förförhållande till skyddat boende. För att operationalisera detta syfte fokuseras projektet till tre empiriska arenor där dessa organisationer och aktörer återfinns och där tankar om och definitioner av kvalitet i förhållande till skyddade boenden antas förekomma och spela roll. Den första av dessa arenor består dels av offentliga upphandlingar av skyddade boenden och dels av de processer som leder fram till etableringar av IOPer kring skyddade boenden. Här ämnar projektet framför allt besvara frågor som har att göra med de motiv och argument vad gäller kvalitet och som anförs av de aktörer som medverkar i dessa processer och förhandlingar. Den andra arenan som studeras i projektet handlar om socialtjänstens löpande arbete med att utreda behov, göra bedömningar och att fatta beslut om olika insatser i form av skyddat boende. Den bärande frågeställningen här handlar om hur inblandade tjänstemän ger kvalitet innebörd i förhållande till de ärenden som hanteras. Den tredje arenan utgörs av både ideella organisationer och vinstdrivande företag som äger och driver skyddade boenden och de våldsutsatta personer som vistas/har vistats på desamma. Här intresserar sig projektet framför allt för frågor om skillnader/likheter i syn på kvalitet mellan både ideella och kommersiella aktörer men också utifrån perspektivet av våldsutsatta som har bott på skyddat boende.

ANKNYTNING TILL TIDIGARE FORSKNING

Kunskapen om skyddat boende i en svensk kontext är mycket begränsad. Vi har inte hittat några avhandlingar vid sökningar på skyddat boende, shelter eller refuge. Sökningar på peer-reviewgranskade studier ger få träffar. Weinehall och Jonason (2009) har i en studie intervjuat kvinnor på skyddat boende om deras liv och vilka konsekvenser det skyddade boendet har för dem. Det finns vidare en studie som specifikt handlar om skyddat boende för personer utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck (Wikström & Ghazinour, 2010).

Ekström (2016) studerar inte skyddat boende per se, men socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor. Skyddat boende beskrivs som en central insats för våldsutsatta kvinnor och socialtjänsten, men socialtjänstens arbete försvåras av platstillgång. Det tar ofta mycket tid i anspråk för socialarbetare att leta lediga platser och för vissa grupper av kvinnor är det särskilt svårt att finna lediga platser. Det handlar bland annat om kvinnor med många barn och kvinnor med missbruksproblematik. Den, i vissa delar av landet, mycket svåra situationen på bostadsmarknaden bidrar också till att kvinnor riskerar att bli kvar på skyddade boenden längre perioder än de egentligen behöver då socialtjänsten eller kvinnorna själva inte hittar lösningar för att hitta en ny bostad.

Som nämnts ovan har landets kommuner visat sig vara dåliga på att teckna avtal och att följa de avtal man har ingått (Forkby & Höjer 2008; SKL, 2010; Konkurrensverket 2015). Enligt vår kännedom saknas studier som undersöker boenden får våldsutsatta brottsoffer specifikt, men det finns studier som undersökt andra, angränsande delar av individ- och familjeomsorgen. Storbjörk och Samuelsson (2018) har undersökt missbruks- och beroendevården. Offentlig upphandling och ramavtal tenderar att begränsa brukares möjlighet till inflytande över vilken vård de kan få. Deras resultat visar också att socialarbetarna förväntas välja kommunens egna verksamheter i första hand. Tillämpningen av ramavtalen verkar dock variera mellan kommuner på ett oförutsägbart vis. Forkby & Höjer (2018) har undersökt socialtjänstens placeringar på den sociala barnavårdsmarknaden. Ett tydligt resultat i deras studie är att många socialarbetare gör avsteg från ramavtal när de ska fatta individuella beslut. Såväl utredningar som insatsplaner var så pass löst hållna att de har ett begränsat värde för hur den kommande vården ska bedrivas. Risken för felplaceringar blir då stor.

METOD OCH MATERIAL

Utifrån en övergripande kvalitativ design med en jämförande potential kommer de medverkande forskarna att arbeta med empiriskt material som härrör från fem fallstudier. Några av dessa kommunbaserade fallstudier karaktäriseras av att handla om mer traditionella upphandlingar där företag i slutändan slutit avtal med den kommunala socialtjänsten om att tillhandahålla skyddat boende för våldsutsatta. Några av fallstudierna handlar om IOP-samarbeten där kommunerna ifråga, utan upphandlingsprocess, istället valt att sluta avtal med ideella organisationer för tillhandahållandet av skyddade boenden.
Det empiriska materialet som samlas in och analyseras består dels av dokument relaterade till både kommuner, företag och ideella organisationer och som rör allt från upphandlingsprocesser, IOP-förhandlingar och avtal till internutredningar, utlåtanden och utvärderingar. Här kommer även mer organisationsspecifika dokument, så som årsredovisningar och strategiformuleringar, att ingå. Parallellt med detta kommer även fokusgruppintervjuer och intervjuer med enskilda personer att genomföras. Fokusgruppintervjuerna genomföras med ledningsgrupper i de företag och ideella organisationer som ingår i fallstudierna, men också med socialsekreterare i de fyra olika kommunerna. På samma sätt görs även intervjuer att genomföras med enskilda förtroendevalda politiker inom berörda kommuner, verksamhetsföreträdare i berörda skyddade boenden och våldsutsatta som tidigare har bott på något av de skyddade boenden som omfattas av projektet.